道路客运是服务社会公众出行的各种道路公共客运服务方式的总称，是与铁路客运、民航客运、水路客运相对应，在公路或城市道路上使用营运车辆为社会公众提供出行服务的经营活动^[1]。从经营范围来看，道路客运涉及城际、城市、城乡及农村地区^[2]；从经营方式来看，道路客运包括道路旅客运输(下文简称公路客运)、城市公共汽电车客运(下文简称城市公交)、出租汽车客运(下文简称出租客运)等业态。作为全社会人员等发展要素高效自由流动的重要载体，道路客运是保障人民群众出行的基础性、衔接性、兜底性服务方式，也是畅通国民经济循环的重要领域。近年来，随着我国新型城镇化、乡村振兴等战略的全面推进以及交通运输新业态、新模式的快速发展，道路客运发展环境和需求特征不断调整，衍生出了城乡(际)公交、定制客运、网约车等客运服务新模式，传统道路客运经营业态之间的边界逐渐模糊甚至相互交叉，分行业、分区域的管理机制和供给模式已难以适配道路客运服务体系创新发展，限制和影响了道路客运比较优势的发挥，导致道路客运供给结构应对市场需求变化的适应性和灵活性严重不足。

交通强国建设提出打造便捷舒适的出行服务体系，推进出行服务快速化、便捷化。顺应新时代人民群众美好出行需求，有必要优化道路客运经营分类管理体系，进一步深化道路客运供给侧结构性改革、资源配置改革和监管制度改革，实现道路客运资源的“一盘棋”统筹，优化资源配置，形成发展合力，提升道路客运服务精准性、有效性，更好地服务经济社会发展和人民群众美好出行需求。

道路客运关系人民群众的生命安全，一直以来都是管制比较严格的行业^[3]。从顶层制度设计来看，我国道路客运经营实行公路客运、城市公交、出租客运3种业态分类管理制度，对每种业态使用的车辆类型、组织模式、经营行为等都设置了相应规定。其中，公路客运主要依据《中国人民共和国道路运输条例》及部颁规章《道路旅客运输及客运站管理规定》规范经营活动、市场秩序、运输安全等管理，并实行班车客运和包车客运的分类管理政策^[4]；城市公交主要依据部颁规章《城市公共汽车和电车管理规定》实施线网规划、运营管理、规范服务及安全监管；出租客运则主要依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》、《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》等部颁规章予以规范经营服务行为。总体上看，道路客运行业管理依据不同的法规体系，对公路客运、城市公交、出租客运等业态划分了服务界面，形成了3类相对独立的的道路客运经营管理政策体系和市场运行基本规则^[5]。然而，现行分类管理体系在行业准入、运营管理、补贴政策和法规标准等方面都存在较大差异，由于政策法规缺失或规定不统一等原因，导致不同业态的业务边界模糊混淆，产生了不公平竞争、利益冲突引发矛盾、市场配置资源效率低等问题^[6]，不利于统一开放、竞争有序的道路客运市场进一步形成和发展。

随着消费结构加速升级、人民生活水平的不断提高和互联网技术快速发展，社会公众对品质化、个性化、定制化的出行需求日益迫切，要求道路客运加快推进供给侧结构性改革，充分尊重和发挥市场配置资源的决定性作用，通过科学制订规则, 加强行业监管, 提供高效服务等引导规范市场配置资源，充分发挥道路客运“点到点”, “门到门”服务优势，更加突出服务的本质属性，优化高质量服务供给，更好满足即时性、开放性和体验性的公众出行服务需求^[7]。与此同时，道路客运供给质量、供给效率与人民群众日益增长的美好出行需求矛盾日益突出。现行分类管理体系无法很好地适应道路客运市场需求变化，限制了道路客运机动灵活的优势发挥，行业产能过剩与有效供给不足并存，加重了道路客运供给与市场需求的不适应。

(1) 不同道路客运经营业态之间的边界日益模糊

班车客运、包车客运、城市公交和出租客运都是面向社会公众提供运输服务的道路客运服务业态，在现行分类管理政策制度设计上，每种业态的主要服务对象、服务模式、经营范围、安全管理等方面亦有所区别。但是，随着客运服务模式的多样化以及互联网+在客运领域逐渐深入渗透，线上平台型经营主体出现，改变了传统的班车客运、包车客运、城市公交、出租客运等以实体企业为主体的线下运输组织模式，定制客运、互联网包车、城际网约等新型服务业态涌现，道路客运服务业态边界逐渐模糊，经营范围出现了相互交叉。如，随着城乡客运一体化工作的加快推进，各地在对城乡客运服务模式发展探索过程中，探索出了农村客运公交化、城乡公交一体、城乡客运一体化、镇村公交、城际公交等多种服务形式^[8]，城乡公交与城乡客运的概念混淆使用，公交客运与班线客运的分界线已经无法准确划定。在公路客运领域，存在着旅游包车客运经营者假借旅游包车客运的名义，以包代线长期从事班车客运经营打擦边球的现象。互联网包车的出现更是打破了传统包车客运业务团体用户的概念，使得班线客运与包车客运的业态边界更加模糊。此外，包车客运与出租客运在使用7座车辆开展客运服务时，经营范围存在重叠。二者区别仅在于，包车客运面向团体旅客，出租客运面向的是非团体的散客。随着网约车提供城际出行服务的出现，出租客运与包车客运的边界已经被打破，同时也对班线客运市场形成了较大的冲击。随着城乡客运一体化, 道路客运转型升级等深入推进，行业内有关优化道路客运经营分类管理体系的呼声也在不断高涨。

(2) 不同道路客运经营业务范围重叠而规则不统一

现行管理体系下，公路客运经营实行许可管理，对客运经营者、车辆类型等级、客车数量及安全生产管理等设置了严格的准入条件。城市公交是为社会公众日常出行提供基础运输服务保障，发展定位为关乎社会公众切身利益的普遍服务和民生工程，具有公益属性，实施特许经营。而出租汽车客运的定位则是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务^[9]。出租汽车经营, 车辆和驾驶员实行许可管理，要求经营者应当在许可的经营区域内从事经营活动，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内。但是，随着不同业态业务范围开始出现重叠和交叉，由于业态准入规则、经营管理要求的不一致，对行业中存在的打擦边球经营行为难以实施有效处罚，损害合法经营者利益，影响了正常的客运市场秩序，带来了不公平竞争问题。如道路客运定制服务, 出租车城际客运业务范围明显重叠，但行业准入门槛、监管要求差异较大。由于城市公交和公路客运在管理体制、机制、政策和法规标准方面都不尽相同，城市公交运营企业形成的政策性亏损可以享受地方财政的补贴补偿，而为农村群众提供日常出行基础运输服务保障的农村客运则由于执行道路旅客运输管理体系，农村客运发展资金未能纳入地方政府公共财政体系，城乡客运服务一体化发展面临着制度性制约^[10]。

(3) 市场难以有效配置资源，供给与需求存在脱节

随着人民群众对品质化、多样化、个性化的出行需求日益加剧，要求传统道路客运基于供给端主导的提供运输产品的生产理念向需求端主导的提供出行服务的服务理念转变，加快道路客运供给侧结构性改革，充分尊重和发挥市场配置资源的决定性作用，提供高质量道路客运服务供给，为人民群众提供更多品类丰富, 方式可选的“一段式”品质化出行服务，实现更为精准的客运供需匹配^[11]。但是，长期以来道路客运市场实行经营许可、线路审批、车辆准入、价格管制的管理措施，对市场主体运输经营的各个环节严格把控，不同经营业态的运输资源不能有效整合，市场配置资源的作用不能有效发挥，在一定程度上限制了企业经营自主权，导致道路客运供给结构应对市场需求变化的适应性和灵活性严重不足，影响了道路客运运输组织效率发挥。

加快转变政府道路客运管理职能，需要提高市场在资源配置方面的有效性，推动有为政府和有效市场共同发挥作用，实现道路客运生产要素的最佳配置，丰富道路客运服务产品形式，更好满足人民群众美好出行需求。参考日本、美国、韩国、澳大利亚等国家道路客运管理制度设计^[12]，基于政府与市场在资源配置中的关系，统筹基本需求和多样化需求，综合考虑供给关系, 经营区域及客车类型等维度，按照运营模式的不同，本研究建议将道路客运经营优化为定线客运和按需客运两种业态。

(1) 定线客运

道路客运作为满足人民群众出行需求的基础性、衔接性、兜底性服务方式，其普遍服务的社会功能不可或缺、不可替代，政府应当承担必要的公共服务供给责任，尤其是对于市场不能有效解决的公共产品供给，还需要政府发挥弥补作用，提供公共客运服务^[13]。立足公共性、公平性、保障性的前提，定线客运是指使用符合国家有关标准和规定的客运车辆，按照固定的线路、时间、站点、班次运行，为社会公众提供基本出行服务的道路客运经营活动^[14]。在功能定位上，定线客运的功能定位为满足人民群众基本出行需求政府应该提供的公共服务，是为了保障基本出行需求从供给侧角度提供的普遍服务^[15]；在服务对象上，定线客运是面向社会公众提供的客运服务，不特定对象；在服务属性上，定线客运是保障人民群众“行有所乘”交通权的基础性公共服务；在运营方式上，公共客运按照固定的线路、时间、站点、班次运行，是固定线路客运服务方式。

考虑到我国道路包括公路和城市道路两个体系，二者在技术标准、管理模式等多方面尚未实现顺畅对接，直接影响道路客运车辆通行条件，且城际出行、城市出行与城乡出行在出行强度、出行目的、时间分布等方面存在显著需求特征差异^[16-17]，对道路客运组织模式及管理要求也会存在差异。基于此，定线客运按照经营区域可以划分为城际定线客运、城市定线客运和城乡定线客运。其中，城际定线客运服务于城市与城市之间出行，与现行的一类客运班线、二类客运班线、三类客运班线及毗邻县间客运经营范围基本一致；城市定线客运经营范围为城市地域范围内在城市道路上运营，与现行城市公共汽车客运服务范围基本一致；城乡定线客运则是起讫地至少有一端在乡村且主要服务于农村群众出行的服务方式，涵盖现行的农村客运和城乡公交服务范围。

(2) 按需客运

顺应人民群众日益增长的多样化、个性化、品质化的出行服务需求，发挥市场在资源配置中的决定性作用，回归客运为人服务的本源，以市场为主体提供以人为中心的客运按需服务^[18]。按需客运是指以满足旅客个性化出行需求为目的，使用符合国家有关标准和规定的客运车辆并提供驾驶劳务，按照旅客指定的起始地、目的地和时间运行的经营服务活动。在功能定位上，按需客运强调需求导向，是基于旅客需求提供的运输服务，是基于需求侧提供的满足旅客个性化、品质化、定制化服务需求的客运服务。在服务对象上，按需客运是面向个性化出行需求的旅客，按照旅客出行需求来提供客运经营服务。在服务属性上，按需客运是市场性运输经营活动。在运营方式上，按需客运按照旅客指定的起始地、目的地和时间运行，是非定线客运服务方式。

考虑到客车作为道路客运组织的核心要素，车辆类型是影响道路客运组织模式的重要因素，决定着运输组织模式安排及安全运营管理要求^[19]。统筹现行出租客运及包车客运的管理方式，建议根据使用的客运车辆类型不同，将按需客运划分为一类按需客运和二类按需客运。其中，一类按需客运使用车长小于6 m且核定载客人数不大于9人的营运性车辆提供按需客运服务，涵盖了现行出租客运经营范围，以及使用9座及以下乘用车开展包车客运业务的经营范围，可以较好地规避现行出租客运与包车客运存在的业务重叠交叉的问题；二类按需客运使用车长小于6 m且核定载客人数大于9人的营运性车辆提供按需客运服务方式，与现行包车客运业态经营范围大致相同。

围绕建设服务型政府为导向，道路客运经营管理应以优化道路客运经营环境, 提升道路客运服务效率为出发点，厘清政府与市场的边界，发挥政府在市场决定资源配置新格局中应有的作用，通过创新管理改革完善决定资源配置的市场机制，完善政策法规体系建设，优化调整既有制度设计，明确定线客运和按需客运的属性定位、市场准入、经营行为、运营监管、市场退出等要求，完善以安全为主线的道路客运安全生产管理制度体系，营造要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的道路客运发展环境。

(1) 定线客运管理重点

定线客运线路管理重点应围绕规范经营服务、维护市场秩序和突出安全管理等方面，强化公共服务不缺位，保障好人民群众的基本出行服务。一是优化市场准入机制。综合考虑客运市场的普遍服务、方便群众、安全运营等因素，提高安全准入门槛，优化线路准入方式，实施线路核准管理；二是规范价格管理。妥善处理提高市场效率和保障社会公平的关系，综合考虑社会公众支付能力、企业运营成本和政府财政实力，形成多层次、差异化的定线客运票制结构，构建群众可承受、运营可持续、财政可负担的定线客运票价体系。对实行低票价、减免票等形成的政策性亏损，政府应当给予适当财政补贴补偿。三是强化经营服务管理要求。明确运营车辆、场站设施、运营调度、行车服务、信息服务、运营安全、服务监督等要求，强化对定线客运线路规划及日发最低班次的规范性要求，确保公共服务不缺位，并给予市场主体自主经营权，实行定线客运经营服务承诺制度，赋予定线客运经营者在班次安排、车辆调配、驾驶员安排等方面灵活的自主经营权，提高定线客运的运输组织效率。

(2) 按需客运管理重点

按需客运管理应转变管理理念，由直接管理向侧重于间接管理转变。一是提升政府监管服务效能。建立和完善按需客运市场准入、安全运营、行业自律、诚信考核、市场退出等机制，营造统一、开放、竞争、有序的市场环境，加强事中事后监管，维护市场秩序，营造公平的竞争环境，保障服务质量。二是建立以市场定价为主的价格形成体系。充分发挥市场机制及价格杠杆作用，建立反映运输成本、供求关系及服务层次的价格形成机制，通过市场竞争机制优化调整按需客运主体结构、运力结构、服务结构。三是强化按需客运安全监管。将安全管理制度设计与按需客运生产经营全过程进行深度融合，加大对违法行为的惩戒力度，强化安全管理措施和手段。

道路客运经营分类管理体系是一项复杂的系统工程，单一环节的优化调整需要多方面的配套制度及政策。顺应道路客运发展的新趋势和新要求，本研究探析了现行道路客运经营分类管理体系的政策适应性问题，统筹考虑客运资源要素，从顶层设计层面开展了道路客运经营分类管理模式优化的前瞻性研究，探讨了道路客运经营分类管理优化方案，提出了道路客运分类管理思路与重点，为深入推进行业管理法规体系修订，持续深化道路客运供给侧结构性改革、资源配置改革和监管制度改革，提升行业治理体系和治理能力现代化提供参考。