2008年12月18日，国务院印发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)，自2009年1月1日起实施成品油价格和税费改革。成品油税费改革作为最重要的改革内容之一，通过提高成品油消费税单位税额，不再新设立燃油税，利用原有税制、征收方式和征管手段，实现成品油税费改革相关工作的有效衔接，同步取消了公路养路费等6项收费，并逐步取消政府还贷二级公路收费^[1-2]，新增成品油消费税按照“四不变”原则通过规范的转移支付给地方。实施14 a来，改革取得了积极成效，同时伴随改革也出现了一些列新矛盾和新问题，需要通过进一步深化改革为公路交通可持续发展提供稳定资金保障。

成品油税费改革规范了政府收费行为，为交通发展提供了稳定资金来源，促进了交通运输行业健康发展。成品油税费改革前，以公路养路费为例，货车按照载重吨位征收，各地收费标准并不完全统一，部分省份为了提高养路费收入，采取比其他省份更低的标准征收，吸引了大量外地货车挂靠到当地缴纳养路费，造成了养护费交给了当地，却很少甚至不使用当地公路的不公平、不合理状况，也诱发出现“大吨小标”“重收费、轻监管、轻服务”等问题，使行业健康发展受到影响。改革后，新增税收替代原公路养路费等6项收费，由税务部门统一标准、统一征收，有效规范了政府收费行为，解决了不同地区征收标准不统一带来的不公平问题，也为促使交通行业管理部门更好履行政府职能，更加侧重监管与服务奠定制度条件。同时，改革后形成的成品油消费税收入除由中央本级安排的替代性支出外，其余采取“基数+增量”的模式全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方，每年保证地方“六费”(包括公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等)基数1 531亿元，增量资金分配进行地区间调节。中央转移支付资金，实行专款专用，按照“交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变这四不变”原则^[3]，合理安排用于交通基础设施养护和建设以及原由“六费”安排的其他支出，为交通事业发展尤其是非收费公路养护提供了稳定资金来源^[4]，也加强了中央对资金分配的宏观调控能力，对支撑和促进交通行业持续发展发挥了重要作用。根据财政部网站2009—2021年全国财政决算数据，2009—2021年中央转移支付成品油税费改革替代原六费资金(即基数资金)共计27 879亿元，其中成品油税费改革转移支付资金(即增量资金)7 976亿元。

成品油税费改革优化了收费公路结构，有利于化解债务风险，降低流通成本。虽然“贷款修路，收费还贷”的公路投融资模式有效解决了我国公路交通供给能力严重短缺，但是随之而来的收费公路结构不合理的问题日益突出。成品油税费改革前，全国收费公路总里程超过20万公里，城乡居民频繁使用的二级收费公路里程占收费公路总里程的60%，尤其随着路网不断加密、高速公路快速发展和城市化进程的快速推进，二级公路的干线骨架作用功能逐渐削弱，其通行费收入只占收费公路总收入的12%，而且收费效益差、管理成本高，很多省份已收不抵支，债务越滚越大，存在很大的债务风险隐患。成品油税费改革后，除新疆外，全国28个省份(西藏、海南没有收费公路)已经全面取消了政府还贷二级公路收费，取消收费里程20.7万公里，大大减少了收费公路规模，逐步形成了以高速公路为主的收费公路网络，有效优化了收费公路结构。同时，中央通过中央财政转移支付方式每年安排260亿元用于支持解决地方二级公路建设中的债务问题^[5]，也有利于化解债务危机。此外，取消与百姓生活密切相关的政府还贷二级公路收费^[6]，平均每年减轻社会负担170多亿元，有效降低了通行成本，提高了物流效率，得到社会公众的普遍认可，提升了人民群众的获得感。

成品油税费改革符合简化税制原则，有利于降低征管成本、公平负担、促进节能减排。成品油税费改革突破了1998年以燃油税取代养路费的改革思路，采取了提高成品油消费税单位税额的方式实现改革目标，不单独新设立燃油税，这符合简化税制的原则^[7-8]，而且通过这种方式，可以完全利用原有的征收机构和人员，征管效率大大提高，有利于降低税收征管成本。同时，改革后，多消耗燃油多缴税，也可以更好地反映了公路用户使用公路的程度，体现了社会公平负担的原则^[9-10]，鼓励和引导运输经营者采用高效低耗的大型和专业化的车辆(船舶)，优化交通运输装备结构。此外，提高成品油单位税额，有利于发挥税收杠杆作用，合理引导消费，倡导绿色出行，促进节能减排、保护环境^[11-12]，推动绿色发展也具有重要现实意义。

成品油税费改革后，替代原公路养路费的中央转移支付资金(约占78%)成为非收费的普通国省干线和农村公路养护最重要、最稳定的资金来源。随着普通公路里程的增加以及人工、材料、机械等价格的上涨，公路养护支出迅速增长，2009—2021我国公路里程增加155万公里，年均增加近12万公里，但与公路里程保持快速增长态势不同，如图 1所示，成品油税费改革转移支付资金2010年和2011年保持较高速度增长后，2012年开始增速放缓，至2015年和2016年达到改革后转移支付资金最大规模2 301亿元，2017年开始不增反降，近5 a一直保持在2 224亿元，下降16.7%。2021年开始，专项用于补助各地政府还贷二级公路取消收费后债务偿还、人员安置、养护管理和公路建设的资金规模也由260亿元减少到200亿元。再加上地方财政资金投入不足、政府还贷二级公路取消收费养护里程不断增加等原因，导致公路养护资金供需矛盾日益突出。目前我国公路状况能维持现有水平，很大程度上依赖于近年来大规模新改建工程整体拉升了平均路况水平。若不考虑新改建路段，普通国省干线公路的平均路况水平将下降超过30%，这种以建代养的发展方式从长远来看是不可持续的。由于养护资金不到位，农村公路初期修建的相当一部分公路路况较差，“油返砂”问题普遍存在。经测算，全国普通公路养护资金需求约6 000亿元，即便将替代原公路养路费的部分资金全部用于公路养护，再加上目前地方财政资金投入约1 000亿元，每年仍然存在资金缺口约3 000亿元，资金供需矛盾突出将直接导致目前全国约40%的普通公路路况处于中差水平。

图 1 2009—2021年成品油税费改革转移支付资金规模及变化情况 Fig. 1 Scale and change of transfer payment funds of tax reform of refined fuel products from 2009 to 2021

图选项

成品油税费改革转移支付资金采取“基数+增量”的模式分配，其中改革确定的“六费”基数1 531亿元，每年中央转移支付给各省的基数保持不变；增量资金的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路规费和水路规费的比重、影响公路养护和建设以及航道养护的客观因素分配^[13]，通过建立成品油消费税“基数+增量”的分配机制，以统筹区域间的平衡发展。虽然成品油税费改革希望改善原六费作为地方专项收入，征管和使用上不统一、不透明，存在明显“马太效应”的问题，但成品油税费改革转移支付资金规模已多年没有增长，再加上资金的测算和分配方式比较简单，增量资金规模有限，资金分配规模更多与改革基年情况和当年成品油消费量相关，与各地公路水路基础设施的规模和交通量增长等行业发展情况关联性不强。根据成品油税费改革专项调研，成品油税费改革转移支付资金总量在东、中、西部省份分配的比例为52%，24%，24%，其中基数替代返还占比分别为55%，23%，22%，增量资金转移支付占比分别为44%，26%，30%，转移支付资金在各省份间的分配方式不尽合理，“马太效应”并未消除，使得强者越强、弱者越弱，东中西部普通公路养护能力、水平的差距不断拉大，不利于区域间平衡发展和公共服务均等化的实现。

目前，成品油消费税未将混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等周边产品纳入征收范围，由于成品油消费税在生产环节征收，易造成部分地方炼油企业通过“变票”避税，所谓“变票”即炼油企业将应缴纳消费税的成品油以品名为无需缴税的(沥青、重质油、有机热载体、混合芳烃等原材料)半成品油销售给其他非炼油企业，非炼油企业再以成品油的名义销售给中石油、中石化等公司，由于非炼油企业无需缴纳成品油消费税，炼油企业通过这种“变票”方式就造成了税款流失^[14]。而且消费者在购买成品油时价格中已经包含了消费税，以此作为税基征收增值税、城市维护建设税及教育费附加等，也造成重复纳税^[15]。同时，成品油消费税主要在生产环节征收，属于价内税^[16]，成品油税费改革通过提高单位税额、价内征收的方式虽然有利于提高征管效率、降低征管成本，但由于成品油消费税在生产环节缴纳，消费者支付的成品油价格已经包含了消费税，价内征收使得税负具有隐蔽性，无法直接感知消费税的纳税及税负程度，也很大程度上削弱消费税在合理引导消费、节约能源、保护环境方面的作用。

近年来，伴随油价长期处于高位、国家实施“双碳”战略、新能源汽车税费减免、电池技术创新、充电基础设施不断完善、公众认可度提高等一系列环境、政策、技术因素的影响，我国新能源汽车产业蓬勃发展，新能源汽车产销量处于世界领先。根据《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》，2025年我国新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%，2035年纯电动汽车将成为新销售车辆主流。根据最新统计，2022年8月我国新能源汽车渗透率达到28.3%，已经提前达到并超过规划确定的2025年目标。新能源汽车的快速发展不但将对成品油消费量产生较大影响，进而影响成品油消费税收入，使得未来成品油消费税转移支付资金的增速和规模均存在不确定性。根据国家统计局统计，我国汽、柴油的消费量已经出现下降趋势，其中汽油消费量2020年与2019年相比下降6.3%，柴油消费量2020年与2016年最高值相比下降17.7%。而且，新能源汽车的使用同样会对公路产生损害，却不用缴税承担相应的成本，这与成品油税费改革体现公平负担的目标相左。

交通运输是国民经济的基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性行业。当前，面对当好中国现代化的开路先锋，加快建设交通强国，推进交通运输高质量发展的新定位、新形势和新要求，需要进一步深化成品油税费改革，为公路交通可持续发展提供资金保障尤为重要。

根据国家统计局对能源消耗总量的统计数据，以2020年汽油、柴油和燃料油消耗量以及成品油税费改革提高的单位税额测算，2020年仅这3类成品油消费形成的成品油税费改革收入就超过3 000亿元，也超过了成品油税费改革转移支付资金(基数+增量)、政府还贷二级公路取消收费专项补助资金、成品油价格改革对特殊行业的补助资金规模。因此，(1)建议加大成品油税费改革转移支付力度，增加增量资金转移支付规模。(2)考虑到普通公路养护资金缺口越来越大的实际，在我国治理大气污染、促进节能减排方面已经取得明显成效的情况下，建议将2014年11月29日、12月12日和2015年1月12日成品油消费税税率连续3次提高形成的收入安排部分用于普通公路养护。(3)建立基于公路养护资金需求的成品油消费税税率调整机制，结合国际油价下降抓住时机适当提高成品油消费税税率，进一步增加成品油税费改革资金规模，有效解决公路养护的资金供需矛盾问题。

在加大成品油税费改革转移支付力度增加资金规模的前提下，考虑我国东中西部地区交通发展不平衡的现实状况，建议研究并调整完善成品油税费改革转移支付资金分配机制，可以继续保证各地返还基数不变，优化调整增量资金的分配办法，强化资金使用的绩效考核，减少当地成品油消费量在增量资金分配的权重，增加现有普通公路和航道里程、路况水平、东中西部经济发展水平差异以及各地公路和航道养护任务完成情况、财政投入等因素的权重。同时，对资金分配办法实行动态评估，可以3 a或5 a为一个周期，结合资金分配和使用绩效评价情况对资金分配机制进行调整。

维护公平的税收秩序，实施成品油消费税生产、批发、零售的全流程税收监控管理^[17-18]，加强对混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等相关炼油产品的管理，杜绝通过“变票”偷逃税款行为，确保应收尽收。落实《国务院印发关于实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》(国发〔2019〕21号)“后移消费税征收环节”的消费税改革方向，推动成品油消费税征收加快后移至批发或零售环节，避免重复征税，合理引导消费。

鉴于国家大力推动“双碳”战略实施，新能源汽车的快速发展格局已经形成并将进一步加快推进，对成品油消费税收入的影响将无法避免，需要提前谋划研究拓展资金渠道，为交通发展提供稳定资金保障。一方面可以在稳定现行成品油消费税转移支付资金专项使用政策的情况下，研究适时向新能源汽车征收使用普通公路征收相应税费，弥补新能源汽车发展造成的成品油消费税收入；另一方面可以研究设立新税种，取代成品油消费税转移支付资金，比如征收轮胎税，使之收入和使用与公路养护资金需求挂钩、或者征收公路里程税^[19]，基于用路者付费、公平负担原则，利用北斗导航等现代技术，对车辆按照使用公路的不同等级精准计量收取公路使用税费。

根据以上分析，成品油税费改革虽然取得了一系列积极成效，但是伴随改革出现的新矛盾和新问题也值得政府有关部门高度重视，尤其改革后公路养护资金供需矛盾日益凸显，成品油税费改革转移支付资金区域间分配机制不合理，以及新能源汽车的快速发展将影响成品油消费税税基等问题需要尽快研究，否则公路管养资金不足问题将对我国大规模投资形成的公路资产造成严重损失，进而影响公路行业的可持续发展。这些矛盾和问题的解决需要进一步深化成品油税费改革，有效增加成品油税费改革转移支付资金规模，完善资金分配机制。同时，需要研究对新能源汽车征收相应税费和设立新税种以弥补资金不足的可行性，尤其目前广泛关注的里程税改革还需要进一步深入研究和论证，以便建立起与公路交通可持续发展相适应的税费体系。