中国在第75届联合国大会提出2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标。交通运输^[1]是碳排放的重要领域之一，大力优先发展公共交通，是推动交通运输领域做好碳达峰、碳中和^[2-3]相关工作，推动交通运输高质量发展的重要抓手。

中小城市^[4-5]在我国城市体系中占比大、绝对数量多，是优先发展公共交通的重要阵地。经过多年发展，中小城市公共交通在车辆规模、线路里程、客运量、信息化建设等方面均取得了较大成绩，为城乡居民提供了便捷高效的公交出行服务。中小城市具有城市规模小、居民出行距离短等特点，公共交通出行优势不明显，同时私人机动车保有量快速增加，又面临网约车、共享单车等出行方式直接竞争，使得中小城市公共交通发展面临较大压力，公交出行分担率和公交客运量持续下降，公共交通优先发展面临困境。

目前针对中小城市公共交通优先发展策略的研究偏重于公共交通规划和路权优先层面，包括公交线网优化布局^[6]、公交线网分层分级、提高城乡公交线网覆盖、公共交通与慢行交通接驳设计^[7]、增设公交枢纽站^[8]、提高公交发车频率和准点率^[9]、基于TOD的公交线网与枢纽布局规划^[10]、公交专用道规划与路权保障措施^[11-12]等，对中小城市公交发展资金短缺、公交运营投入产出比低、运营企业积极性低、公交资产利用率低等发展困境缺乏深入分析并未提出针对性的解决措施。本研究以中小城市公交可持续发展为目标，综合考虑中小城市公共交通“开得通”和“留得住”，从规划、运营、体制机制等方面多角度研究中小城市公共交通优先发展策略，探寻一条适合中小城市特点的公共交通优先发展之路。

居民出行方式一般受城市规模、交通供给、出行成本及出行偏好等因素影响，其中城市规模决定了城市交通需求量的大小，城市规模越大，居民出行距离将增加，对机动车的依赖性增强，反之则降低^[13]。根据安徽省部分城市居民出行调查结果，常规公交优势出行距离为3.5~10 km，如图 1及表 1所示。而在中小城市中这种出行距离占比较少，出行距离在1~5 km所占比例最大，其中1~3 km占30%~35%，平均出行距离基本在3~4.5 km，短距离出行需求导致中小城市公交吸引力不足，如表 2所示。

图 1 各出行方式不同出行距离的出行比例趋势 Fig. 1 Trends in travel proportion by each travel mode and different travel distances

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近年来，中小城市的网约车、顺风车、共享单车等新型出行方式渗透率不断提高^[14]，出行方式多元化对公共交通产生持续冲击。通过对安徽省典型中小城市居民出行调查结果分析，公交分担率整体偏低，且逐年下降趋势明显，如表 3所示。

公共交通具有明显的公益属性，各地普遍采用低票价政策，同时对亏损部分进行财政补贴。各地针对不同类型运营主体的财政补贴方式有所差异，由本地政府所有的国有公交企业运营一般采用财政兜底补贴方式，通过市场化招标方式确定的公交企业运营一般采用定额补贴或成本规制补贴方式。中小城市公交企业在运营过程中普遍存在公益属性和效益诉求难以平衡，一种类型是成本控制意识不强^[15]，提升公交客流意愿不强，强调公交服务质量和运营安全，造成财政补贴总量不断增加，财政负担重，公交运力浪费，性价比低；另一种类型是过于强调成本控制，通过缩减班次、减少运营车辆等降低公交服务水平的方式来控制成本，造成公交客流和服务水平持续下降的恶性循环。

(1) 基础设施薄弱。公交场站设施建设滞后、公交首末站数量少、中途停靠站设置不规范、设施简陋、居民出行安全及舒适性得不到保障。外围城区公交线网覆盖空白区域多，公交站点步行5 min覆盖率在60%~75%，如图 2所示。根据问卷调查，步行时间超过3 min时公交选择意愿快速下降，中小城市居民至公交站点步行时间超过5 min时，公交出行意愿仅为10.2%，如图 3所示。

图 2 公交站点5 min步行覆盖率图 Fig. 2 Diagram of 5 min walk coverage of bus stops

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图 3 步行时间与公交选择意愿图 Fig. 3 Diagram of walking time and willingness to choose public transport

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(2) 线网布局与出行需求不一致。公交线路按照发展初期“哪里客流多走哪里”的设置思路，由核心区向外放射，导致核心区线路重复系数高，外围城区公交线路少，外围组团之间无直达公交线路，居民公交出行换乘多。抽样调查发现，部分中小城市日需换乘居民高达56.7%，其中需2次换乘的达26.2%，如图 4所示。根据问卷调查，中小城市居民换乘2次时公交选择意愿不足25%，如图 5所示。

图 4 换乘次数占比分布 Fig. 4 Percentage distribution of transfer times

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图 5 换乘次数与公交选择意愿关系图 Fig. 5 Relationship between transfer times and willingness to choose public transport

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(3) 平峰期空载率高。中小城市居民出行时间分布特征明显，高峰时段出行需求高度集中，平峰时段出行需求小，特别是外围城区和开发区尤为明显。公共交通在运营过程中未针对中小城市出行特点，在发车间隔、车辆安排、线路设置上提供差异化服务，导致部分公交线路高峰时段超饱和、平峰时段空载。以一条中小城市服务经开区公交线路为例，该线路车辆座位数39个，高峰期发车间隔6 min，平峰期10 min，首末班时间6:00—20:00，配车数11台，该线路某一周工作日的分时段客流分布如图 6所示，一周内最高客流时段为周一7:00—8:00，车辆平均载客率高达1.38，最低客流时段为周四15:00—16:00，车辆平均载客率低至0.1。

图 6 开发区公交线路周客流分时段分布 Fig. 6 Distribution of weekly passenger flow of bus routes in development zone by time period

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(4) 公交信息化处于起步阶段。中小城市基本建成智能公交调度、公交ERP等系统，可实现运营调度和日常管理的无纸化，但同时存在公交信息化扩展性差、数据标准不统一、数据不互通、新技术应用少、大数据分析挖掘能力弱的问题，无法有效支撑公交线网评价与优化调整、定制化公交服务需求，难以满足当前和今后公共交通发展的需求。

中小城市城区人口少、规模小，不利于公共交通优势的发挥，通过打破城乡二元结构，将城市公交延伸至周边乡镇，实现城乡公交一体化运营。从政策层面来看，是响应城区20 km范围内的农村客运线路公交化运营要求；从空间规划层面来看，利用TOD模式引导城乡空间发展，可实现公共交通与城乡人居、环境、结构功能的共存共促；从公交运营层面来看，城市公交与城乡空间协调互动，有效拓展了公交服务空间，充分发挥公交的中短途优势，扩大了公交在出行距离上的优势，同时促进城乡人员流动和商贸流通，为公交运营提供了稳定客流。以安徽省天长市为例，原3路公交仅服务于城区，线路长度7.5 km，中途站点20个，日均客流约6 600人次；现由城区延伸至邻近乡镇永丰镇后，线路总长10.8 km，中途站点30个，线路日客流高达1.2万人次；通过对延伸前后单车断面客流进行分析，至乡镇站点客流接近50%，如图 7所示，开通城乡公交线路的乡镇日均出行次数比开通前增加0.8次/人。

图 7 城乡公交线路延伸前后单车断面客流分布对比 Fig. 7 Comparison of single-vehicle cross-sectional passenger flow distributions before and after extension of urban-rural bus routes

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为有效响应通勤、通学公交高质量出行需求，减少步行距离和换乘次数，减少运力浪费，需要以公交信息化为支撑，大力发展企业通勤、学校通学定制公交线路，有效提升公交服务水平。定制公交依靠智能化信息系统，依托大数据分析技术，通过出行需求征集、聚类分析^[16]、线路生成与评价、线路发布和预售、线路开通运营等流程，完成定制公交线路开通^[17-18]，如图 8所示。

图 8 定制公交流程 Fig. 8 Flowchart of customized public transport

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(1) 出行需求征集。通过智能公交APP、微信小程序、二维码等方式发布出行需求征集链接，由个人或企业组织员工进行填写。填写内容包括出行起点、出行终点、出行时间、联系方式等信息，出行起点和终点基于地图标点形式进行录入。

(2) 聚类分析。按照出行起终点、出行时间进行聚类分析，通过出行时间选定同一时间段的出行需求，按出行方向对出行起点和终点进行向量转换，结合公交站点位置和步行距离，将出行起点和终点向量建立初始化CF树，进行初步筛选和归并后，采用Kmeans算法对全部叶节点进行聚类分析，将得到的CF树的所有CF质心作为初始质心点，对所有样本点按距离远近进行聚类，最终将出行起点和终点分别聚类成若干类别和各类相应的聚类中心。

(3) 线路生成与评价。根据聚类结果统计分析出行起终点之间的需求量，采用遗传算法生成定制路线，结合道路等级、公交专用道、历史拥堵指数、沿途公交出行需求等道路交通条件进行调整，迭代优化线路，最终确定中途停靠站、线路走向和发车时间等，生成推荐定制公交线路。根据乘客平均步行时长、公交平均运行速度、全程通行时间等指标对线路进行预评价，评分达到设定阈值的定制公交线路方列为待开行线路进行发布。

(4) 线路发布和预售。将待开行线路的线路走向、停靠站点、发车时刻表发布至微信小程序、APP，并依据线路长度制定票价，进行乘客招募和预售，预付费乘客数量达到开行标准时，正式开通该定制公交线路。

(5) 线路开通运营。将定制公交线路信息通过微信、短信、通知等渠道推送给预付费乘客，按1人1座继续进行预售，纳入公交智能调度系统进行公交车辆调度和人员排班，确定最终运营方案。

针对部分偏远农村地区信息化渗透率低、公交需求总量小等特点，城乡公交创新采用农村出租运营方式，通过电话预约方式，采用小汽车、商务车等小型车辆，灵活解决城乡公交“村村通”难题。

公共交通行业具有公益属性，普遍采用低于运营成本的低票价，票价与运营成本的差额必然需要给予相应的财政补贴才能保持公交服务供给的连续性。常用的补贴政策有差额兜底补贴、成本规制补贴、定额补贴与单项补贴的组合补贴等。通过对安徽省典型市县调查走访和分析，发现在成本费用规制范围、规制标准值确定、补贴拨付流程以及成本费用节约激励机制等方面仍需予以完善，从而充分调动公交企业的积极性，增强其管理效能及竞争力。

通过对比分析，定额与单项组合补贴方式兼顾精细化和灵活性，是较为有效的补贴政策。定额补贴是指将公交公司正常经营性成本费用项目，如人员工资及工资性附加、燃料费、修理费、轮胎消耗费、固定资产折旧、其他直接运营费用、管理费用、财务费用等与公交运营成本相关的成本费用，根据公交企业成本项目近年平均合理数据，结合相关管理规定和实际情况，确定成本定额，在公交稳定发展阶段成本定额可3 a再行调整。定额补贴测算相对简单，补贴可以在年中按时拨付，同时列支一定比例作为考核补贴，与考核结果挂钩。定额补贴可有效激励公交企业进行成本节支，强化运营指标和服务质量考核，为城乡居民提供优质的公交出行服务。单项补贴是指对属于公交企业不可控的政府政策、指令事项，对公交企业成本影响较大的项目，如乘车优惠、冷僻线路、信息化建设等，通过政府购买服务的方式单独计算给予补贴，实施灵活方便。定额和单项组合补贴方式也便于政府控制总体补贴规模。

针对中小城市公共交通客运量规模小、运力不充分、可持续发展能力弱等问题，交通运输部及各级运输部门密集发布相关政策文件和实施意见，鼓励并支持“客货并举”和“运游一体”，从场站设施、运输网络、信息平台多个层面将城乡公交与农村物流、乡村旅游紧密结合。

(1) 场站建设多站合一。安徽省在城乡公交一体化推进过程中，在乡镇层级大力推行交通运输综合服务站建设，如图 9所示，将公交站、物流站、充电站、公共停车场等多种功能集中设置，并在功能分区、交通流线上相对独立，实现客流、物流、信息流有效融合，并以此为平台开展客货并举、运游一体、农村电商的具体实践，扩大场站自身经营造血功能，实现了以站养站的发展新模式。

图 9 交通综合服务站功能布局 Fig. 9 Functional layout of integrated transport service station

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(2)“三网”融合发展。推进场站设施网络、综合运输网络、农村电商网络“三网”融合发展，如图 10所示，可有效促进资源集约利用和物流成本降本增效，畅通下乡和进城双向流通网络。场站设施网络采用由县级中心、乡镇综合服务站、村级服务点构成的三级网络体系，以集中仓储为共同运输提供前提条件，通过场站设施网络实现客流、物流、信息流的有效融合。综合运输网络以客运网络为基础，城区至乡镇的客货运网络基本分离，货运网络采用共用配送的货运班线形式，为多家快递公司、商贸服务公司提供共同的货运配送服务，镇村线路推行客货融合运输，采用“公交帮你带”等形式，将量少、件小的货物通过镇村公交网络进行配送。农村电商网络聚焦于农产品和特色产品进城，依托场站设施网络进行农产品和特色产品的收集、分拣、包装，依托综合运输网络实现农产品和特色产品的低成本快速上行，农村电商网络一方面对接本地商超、酒店，在本地进行销售，另一方面对接京东、天猫、供销e家等电商平台，实现农产品全网销售。通过“三网”融合发展，农村电商网络所产生的收益可以反哺场站设施网络和综合运输网络，实现农民增收，促进城乡公交的可持续健康发展。

图 10 “三网”融合体系架构图 Fig. 10 "Tri-net" integration architecture

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(3) 建设交通综合信息平台。中小城市客货运运输整体规模小，不宜将智能公交平台、农村物流信息化平台等信息化平台分开建设，建设交通综合信息平台，将客运服务、快递服务、旅游服务融为一体，可以实现人、车、货、站、线、点的智能匹配和运力资源的柔性配置，激活客流、物流、信息流的微循环，搭建客货同网、资源共享的城乡一体化交通运输服务体系。

中小城市公共交通发展面临的痛点和难点与大城市相比具有较大差异，探索符合中小城市特点的公交优先发展策略，是中小城市公共交通可持续健康发展的关键。本研究结合各地在实践中形成的可复制推广的发展经验，提出了一系列中小城市公交优先发展策略。在网络布局方面，打破城乡二元结构，实现与城乡空间协调互动，构建城乡一体化公共交通网络；在公交服务方面，借助信息化技术提供公交定制化服务，提高公交在时间和空间上的覆盖率，提升公交服务品质；在公交运营效益方面，提出定额与单项组合补贴方式，兼顾补贴政策的精细化与灵活性，探索“客货并举”、“运游一体”的跨业融合发展模式，提升公交资产利用率，提高公交企业造血功能，破解中小城市公交发展面临的资金困局。本研究从规划、运营、体制机制等方面多角度提出中小城市公共交通优先发展策略，有利于推动中小城市公共交通全面优先发展，落实交通运输领域碳达峰要求，支撑乡村振兴发展战略的实施。